每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 胡健 發(fā)自北京    

每經(jīng)記者 胡健 發(fā)自北京

昨日（8月31日）下午，十二屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議表決通過了修改預(yù)算法的決定?！睹咳战?jīng)濟(jì)新聞》記者獲悉，修改后的預(yù)算法對(duì)地方政府債務(wù)管理作出明確規(guī)定。地方政府發(fā)行債券，舉債規(guī)模必須由國務(wù)院報(bào)請全國人大或全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)。

有專家稱，這場預(yù)算制度改革，對(duì)于包含一般公共財(cái)政收入、政府性基金收入、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算在內(nèi)的全口徑財(cái)政收入已超20萬億元的中國來說，意義重大，是一個(gè)新的起點(diǎn)，將開啟我國邁向現(xiàn)代財(cái)政制度的“新時(shí)代”。

一位參與昨日表決的全國人大常委向記者感慨地說，很少有法律要?dú)v經(jīng)四審才會(huì)被通過，由于在是否允許地方發(fā)債、中央和地方財(cái)政關(guān)系等問題上存在很大分歧，前三次審議均無果而終，四審稿也是在討論并修改后才獲得廣泛共識(shí)。

預(yù)算法實(shí)現(xiàn)20年來首次大修/

素有 “經(jīng)濟(jì)憲法”之稱的預(yù)算法，在經(jīng)過四次審議之后，完成了20年來的首次大修。

昨日的會(huì)議以161票贊成、2票反對(duì)、7票棄權(quán)，表決通過了全國人大常委會(huì)關(guān)于修改預(yù)算法的決定。

財(cái)稅專家李文海告訴 《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，財(cái)政是政治與經(jīng)濟(jì)改革的交叉點(diǎn)，從啟動(dòng)預(yù)算法制化開始，將為全面推進(jìn)依法治國以及其他領(lǐng)域的改革拓展更大空間。改革能否實(shí)質(zhì)性前行挺進(jìn)，撬動(dòng)深層的固化利益格局，預(yù)算法的修訂將成為一個(gè)關(guān)鍵的突破口。

中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇梳理邏輯鏈條時(shí)提出，我國要構(gòu)筑堅(jiān)實(shí)而強(qiáng)大的財(cái)政基礎(chǔ)和財(cái)政支柱，要依托于科學(xué)的財(cái)稅體制，科學(xué)的財(cái)稅體制又必須要建立在現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)上。

而這其中預(yù)算的角色至關(guān)重要，高培勇表示，財(cái)稅就是政府的收支，收入是一個(gè)基本要素，而支出就是第二個(gè)基本要素。收入與支出要納入一個(gè)制度體系加以管理，然后就是預(yù)算，預(yù)算是財(cái)政體制的第三個(gè)要素。

對(duì)此，業(yè)界的普遍共識(shí)是，預(yù)算制度的改革也是中央與地方關(guān)系改革的前提。因?yàn)轭A(yù)算改革是要解決財(cái)政收支的合理、合法問題，在這個(gè)基礎(chǔ)上進(jìn)行稅制改革，在稅制改革的基礎(chǔ)上，就能順理成章解決中央和地方的事權(quán)和支出責(zé)任了，整個(gè)財(cái)稅改革中預(yù)算制度改革要先行。

強(qiáng)化財(cái)政收支審查監(jiān)督力度/

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者瀏覽預(yù)算法四審稿全文后發(fā)現(xiàn)，此次圍繞財(cái)政收支監(jiān)督和公開力度都有明顯加強(qiáng)。

高培勇此前也曾指出，政府預(yù)算的公開與透明，既是現(xiàn)代財(cái)政制度的基本特征，也是現(xiàn)代國家治理的題中應(yīng)有之義。但實(shí)際上，除公共財(cái)政預(yù)算外，三類預(yù)算的收支均由不同政府職能部門掌控，猶如它們的“私房錢”。

他說，由于不能將所有政府收支納入統(tǒng)一制度框架，人代會(huì)對(duì)政府預(yù)算的審批就只能是“區(qū)別對(duì)待”式的。既不能將全部政府收支關(guān)進(jìn) “統(tǒng)一”的制度籠子，本屬同一性質(zhì)的各種政府收支運(yùn)作也就難免“政出多門”。

而修正后的預(yù)算法在此著墨很多，全國人大常委會(huì)法工委經(jīng)濟(jì)法室主任王超英表示，預(yù)算公開是全面公開，既包括中央預(yù)算，也包括地方預(yù)算，不但政府預(yù)算要公開，部門預(yù)算也要公開，“預(yù)算活動(dòng)的全部內(nèi)容，除了依照國家保密法規(guī)定屬于國家秘密的事項(xiàng)，其他全部內(nèi)容都要向社會(huì)公開?！?/p>

在監(jiān)督和審查力度上，法律同樣也予以加強(qiáng)。“實(shí)踐中反映的關(guān)于預(yù)算審查的一個(gè)突出問題，就是預(yù)算細(xì)化程度不夠，‘看不懂’，無法實(shí)行有效的監(jiān)督。多數(shù)預(yù)算只是編列到類，而且只有支出方向，沒有支出用途?！蓖醭⒄f。

他舉例說，代表們只能了解某一領(lǐng)域預(yù)算支出的大數(shù)，如教育支出總金額是多少，但對(duì)具體內(nèi)容，如多少資金用于教育部門的行政經(jīng)費(fèi)，多少資金用于解決教師待遇，多少資金用于學(xué)校建設(shè)等，都不是很清楚。

為解決這一問題，修改后的預(yù)算法在預(yù)算編制階段，要求各級(jí)預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)按照功能分類和經(jīng)濟(jì)分類編制，通過功能分類反映支出方向（如是教育支出還是科技支出），通過經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類反映支出用途，二者結(jié)合可以全面完整地反映政府支出，便于審查和監(jiān)督。

地方舉債不得用于經(jīng)常性支出/

按照修正后的預(yù)算法：經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券以舉借債務(wù)的方式籌措。

對(duì)舉借債務(wù)的用途規(guī)定，債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。

新預(yù)算法正式有條件放開地方政府發(fā)債權(quán)限，意味著此前預(yù)算法規(guī)定的 “地方政府不得發(fā)行地方政府債券”成為歷史。

地方自主發(fā)債是否開口，這在整個(gè)預(yù)算法修訂中也是爭議最大的一環(huán)。2009年的初審稿就提到允許地方發(fā)債，但二審將這扇門關(guān)閉了；最終經(jīng)過三審的過渡，四審終于又回歸至一審稿的方向上。

十二屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議閉幕后，全國人大常委會(huì)辦公廳召開新聞發(fā)布會(huì)，財(cái)政部部長樓繼偉在會(huì)上說，對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施分類管理和規(guī)模控制，讓地方政府的債務(wù)分類納入預(yù)算管理，接受地方人大監(jiān)督，還要接受上級(jí)行政和立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

根據(jù)審計(jì)署公布的全國截至去年6月份地方債務(wù)的情況，按償債責(zé)任看，地方政府約有12萬億元的債務(wù)，包括負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任和救助責(zé)任的債務(wù)。

樓繼偉說，“到去年底，從財(cái)政管理的角度來看，總規(guī)模并沒有明顯擴(kuò)大，風(fēng)險(xiǎn)還是可控的。”

一位國務(wù)院智囊告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，有些事不能因?yàn)橛酗L(fēng)險(xiǎn)就不做，尤其以地方債最為典型，在實(shí)際工作中，地方政府肯定信息對(duì)稱性更好，要承擔(dān)更多職能，允許地方自主發(fā)債能夠提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率。

目前，已有上海、浙江等地方政府試點(diǎn)自發(fā)自還地方債，今年確定自發(fā)自還債務(wù)規(guī)模總計(jì)1092億元。