◎張茉楠 （國家信息中心預測部世界經濟研究室副主任）

中國政府必須守住財政穩(wěn)定的底線，嚴控或有債務風險。從顯性債務的角度看，2011年中央政府債務率僅為25.8%，整體風險尚在可控范圍之內，但或有債務的風險卻不容小視，特別是模糊不清的委托代理關系和債權債務關系，很可能最后風險不得不由財政承擔。

回顧全球債務危機的歷史，在過去200多年時間里，全球至少發(fā)生了250次以上的主權債務違約，68次國內債務違約，債務違約幾乎每隔幾年或十幾年就集中爆發(fā)一次。歷史上，債務違約往往不是孤立事件，總是與經常項目逆差、本幣匯率高估、公共部門債務高企、財政虧空、外匯儲備不足等因素相互交織，共同觸發(fā)危機。從墨西哥金融危機(1994)、亞洲金融危機(1997)、到后來的俄羅斯 (1998)、巴西金融危機(1999)，再到2008年美國次貸危機及仍在進行中的歐洲主權債務危機，概莫如此。

改革開放至今，中國也出現(xiàn)過四次較大規(guī)模的財政赤字和政府債務問題。1978年后的債務問題，主要是中央財政赤字；1988年后的債務問題，主要是企業(yè)間“三角債”；1998年后的債務問題，主要是國企經營問題造成的金融機構壞賬；2008年后中國地方債風險、企業(yè)債務風險也在不斷累積。

本輪中國債務風險始于2008年的全球金融危機。金融危機后的2008~2010年間，中國總體杠桿率上升了30個百分點。上一輪財政刺激計劃，以及信貸寬松相應推升了政府部門和金融部門的杠桿率。而截至2011年，除54個縣級政府沒有政府性債務外，全國省、市、縣三級地方政府性債務余額共計10.7萬億元，其中融資平臺公司的政府性債務余額為4.97萬億元，占比46.38%。而如果按照2011年末，中央財政國債余額7.2萬億元計算，兩者相加18萬億的政府債務共占到2011年GDP比重的38%左右。與國際通行60%（債務占GDP的比率）的警戒線標準相比，中國債務占比尚在可控范圍之內，并且大大低于大多數(shù)發(fā)達經濟體。然而，風險并不完全在于中國債務的規(guī)模，最大的問題是其背后的結構性風險。

從資產負債表規(guī)?？?，中國政府有較大的“正凈資產”，政府債務規(guī)模不大，全社會整體債務水平也處于警戒線之下。2011年末，中央政府國債余額占GDP比重為16.47%，外債余額占外匯儲備比重為21.8%，但風險在于其背后的結構性問題。

“正凈資產”并不代表國家資產負債表無風險。當前，一些觀點認為，與深陷主權債務危機的發(fā)達國家“低增長——高赤字——高負債”，且?guī)缀蹙鶠?ldquo;負凈資產”的境況相比，中國“高增長——低赤字——低負債”，同時又擁有相當規(guī)模的“正凈資產”，因此不會有主權債務風險。根據(jù)社科院對2000~2010年國家資產負債表估算，中國各年主權凈資產呈上升趨勢。按寬口徑匡算，2010年中國凈資產為69.6萬億元，這意味著政府有足夠主權資產來覆蓋主權負債。

然而，擁有“正凈資產”只是不發(fā)生債務危機的必要條件，而不是充分條件。“正凈資產”并不代表不存在償債或債務違約風險。在任何一個時點，是否存在償債風險不僅取決于凈資產是否為正，還取決于資產的可變現(xiàn)能力和資產負債期限的匹配性。如果大量資產是無法變現(xiàn)的固定資產，或者一旦集中拋售就會使資產大幅貶值，即便在賬面上有正的凈資產也可能面臨違約風險。

從資產結構看，資源性資產大約占到中國政府總資產的50%，經營性資產占到總資產的39%，行政性資產與財政收入占總資產的比重均為6%左右。由于出售經營性資產換取現(xiàn)金流則需經過較長的時間和較復雜的程序，資源性資產在數(shù)量上的稀缺性和不可再生性，原來依靠拍賣土地和批租土地維持財政赤字規(guī)模的做法必然是不可持續(xù)的，特別是當遭遇外部沖擊和國內經濟不景氣，很可能會引發(fā)短期償付危機或債務違約。

此外，隱性擔保、或有債務及各部門間風險轉換。隱性負債是中國面臨最大的中長期風險。首先，中國已經形成了一個 “以中央政府為核心，以地方政府為主體”的完整的隱性擔保體系。政府對企業(yè)的支持方式從過去的直接支持轉為擔?；螂[性承諾，這些擔?；虺兄Z并未被納入政府預算收支，但他們卻是一種隱性的預算外開支或責任。

其次，地方政府通過各種形式的欠款、掛賬和擔保產生了巨大的非顯性債務。由于各級政府間償債職責不清、事權界限不明，一旦累計的債務風險超過地方財政的承受能力，勢必逐級向上轉嫁償債風險，直接危及中央財政安全。

再次，以金融不良資產及其轉化形式存在的或有債務，主要包括銀行不良資產以及其他金融機構（如證券公司和保險公司）不良資產，以及處置銀行不良資產形成的新形式的或有債務。

此外，養(yǎng)老金、社保欠賬等隱性債務，國家需要依據(jù)政府代際預算約束合理確定政府消費，以及養(yǎng)老、醫(yī)療等社會福利和公共服務支出，避免過度透支中國未來經濟，進而防范福利增長與經濟增長不同步可能引發(fā)的財力虧空和債務問題。